OECD vydalo v březnu 2025 novou ekonomickou zprávu* pro Českou republiku. Analýza se věnuje zhodnocení výzev, kterým aktuálně Česká republika aktuálně čelí, a nabízí návod v podobě doporučení (založených na datech nebo příkladech dobré praxe ze zahraničí), jak se s danou výzvou efektivně vypořádat.
Společným jmenovatelem pro všechny výzvy, které jsou pro Česko zásadní, je extrémní fragmentace obcí v České republice. OECD má pro Českou republiku jasné doporučení – posílit spolupráci obcí. Toto doporučení přitom zaznívá i z dalších stran, například ze strany Národní ekonomické rady vlády*, Hospodářské strategie České republiky* či expertů*.
Česká republika se dlouhodobě potýká s extrémní fragmentací místních samospráv, která představuje jednu z největších výzev pro efektivní fungování veřejné správy a zajištění kvalitních služeb občanům. Tato roztříštěnost brání obcím v efektivním a kvalitním poskytování veřejných služeb, vede k nedostatku kvalifikovaného personálu i administrativních kapacit a v neposlední řadě brzdí lokální investice a rozvoj. V roce 2024 byla průměrná velikost obce v ČR nejmenší ze zemí OECD s 1 738 obyvateli oproti průměru OECD 10 494 obyvatel*.
K překonání této fragmentace se Česká republika rozhodla vydat cestou dobrovolné meziobecní spolupráce, místo řízeného slučování obcí, které bylo typické pro předchozí režim. Hlavním a dlouhodobě nejrozšířenějším nástrojem této spolupráce jsou Dobrovolné svazky obcí (DSO). Tyto svazky jsou však podle analýz často jednoúčelové, zaměřené na konkrétní investiční projekty (např. vodovody, kanalizace) nebo jiné specifické služby (např. odpady), a postrádají stabilitu a víceúčelovou koordinaci veřejných agend. Jejich omezený rozsah a často ad hoc charakter tak dostatečně neřeší hlubší strukturální problémy vyplývající z fragmentace.
V reakci na tyto nedostatky byl od roku 2024 zaveden nový institut společenství obcí* (SO). Ten je koncipován jako “nadstavba” stávajících DSO s ambicí posílit spolupráci obcí na širším půdorysu a systémové podobě. Společenství obcí dnes mohou najímat sdílené zaměstnance a do budoucna mají potenciál převzít i širší paletu agend.
Problém české fragmentace je dlouhodobě reflektován i na mezinárodní úrovni. OECD doporučuje zavedení finanční motivace na podporu dlouhodobé spolupráce obcí a také stanovení povinnosti spolupráce mezi obcemi pro soubor definovaných veřejných služeb. Do diskuze o optimálním nastavení meziobecní spolupráce přispívají i domácí strategické dokumenty, jakými jsou doporučení Národní ekonomické rady vlády* nebo Hospodářská strategie ČR a její implementace*.
Poznámky a zdroje
*OECD Economic Surveys: Czechia 2025, https://www.oecd.org/en/publications/oecd-economic-surveys-czechia-2025_7a70af5c-en.html
*Národní ekonomická rada vlády, Růst chudších regionů, 2025: https://vlada.gov.cz/cz/media-centrum/aktualne/narodni-ekonomicka-rada-vlady-diskutovala-s-ministry-o-budoucnosti-ceskeho-zdravotnictvi-a-o-rozvoji-regionu-220516/
*Hospodářská strategie České republiky, Česko do top 10, 2025: https://mpo.gov.cz/assets/cz/rozcestnik/hospodarska-strategie-cr-2040/2025/7/Implementacni-plan-Hospodarske-strategie_1.pdf
*Například: PAQ Research, Kde ušetřit 100 miliard a nezničit stát a proč jen úspory nebudou stačit: https://www.paqresearch.cz/post/kde-usetrit-100-miliard-a-neznicit-stat-a-proc-jen-uspory-nebudou-stacit/#samospravy
*OECD: Subnational Governments structure and finance in OECD Countries, 2025: https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/topics/policy-issues/subnational-finance-and-investment/subnational-governments-infrastructure-finance-2025.pdf
*OECD: Přehled o stavu veřejné správy: Česlá republika, 2023: www.oecd.org/content/dam/oecd/cs/publications/reports/2023/03/oecd-public-governance-reviews-czech-republic_1a1f74c6/2651546f-cs.pdf
*Ministerstvo vnitra ČR: https://spolecenstviobci.gov.cz
*Národní ekonomická rada vlády, Růst chudších regionů, 2025: https://vlada.gov.cz/cz/media-centrum/aktualne/narodni-ekonomicka-rada-vlady-diskutovala-s-ministry-o-budoucnosti-ceskeho-zdravotnictvi-a-o-rozvoji-regionu-220516
*Hospodářská strategie České republiky, Česko do top 10, 2025: https://mpo.gov.cz/assets/cz/rozcestnik/hospodarska-strategie-cr-2040/2025/7/Implementacni-plan-Hospodarske-strategie_1.pdf
OECD: Posílení spolupráce obcí pomáhá zlepšit veřejné služby a zvýšit investice na lokální úrovni
V roce 2022 byla průměrná velikost obce 1 710 obyvatel nejmenší ze zemí OECD (obr. 1.12). Medián velikosti českých obcí byl 442 obyvatel a 95,7 % obcí mělo méně než 5 000 obyvatel.
Analýza OECD hovoří jasně: většina českých obcí je příliš malá na to, aby zajistila nákladově efektivní a kvalitní veřejné služby pro své občany. Malá velikost obcí přináší problémy také kvůli nízkému počtu zaměstnanců.
Příklady ze zahraničí
Několik zemí OECD se rozhodlo řešit fragmentaci slučováním samospráv. V Nizozemí, Rakousku a Švýcarsku proběhlo slučování postupným procesem. Některé země OECD motivovaly ke slučování obcí například poskytováním finančních prostředků formou dotací, poradenství či technické pomoci (např. Norsko, Švýcarsko). Jiné země podpořily slučování tím, že bývalá obecní správa byla ponechána jako subkomunální (např. v Irsku, Koreji, Novém Zélandu, Portugalsku nebo ve Spojeném království). Tyto motivace musí být zároveň doprovázené vhodnými konzultacemi, jednáními a komunikačním úsilím získat podporu místního politického zastoupení, ale i místní veřejnosti.
Poznámky a zdroje
* Breuillě, Vigneron: Inter-municipal cooperation in France and related tax issues: https://www.nber.org/system/files/chapters/c14814/revisions/c14814.rev1.pdf
*Le Guide du Maire: https://www.collectivites-locales.gouv.fr/files/Accueil/guide_du_maire_2020.pdf
* Local Government reform 2014: https://www.gov.ie/en/department-of-housing-local-government-and-heritage/organisation-information/local-government-reform
* Council of Europe, 2023: Monitoring of the application of the European Charter of Local SelfGovernment in Ireland
Posílení motivace pro dlouhodobější spolupráci obcí funguje i v zahraničí
Mnoho zemí OECD zavedlo finanční pobídky na podporu meziobecní spolupráce. Například Francie nabízí zvláštní granty a v některých případech zavádí zvláštní daňový režim spočívající v různé míře místních daňových úlev*. Další země, jako Estonsko a Norsko, poskytují dodatečné prostředky na společné veřejné investice. Slovinsko zavedlo v roce 2005 finanční incentivy na podporu spolupráce mezi obcemi formou proplácení 50 % osobních nákladů společných řídicích orgánů – což vedlo k výraznému nárůstu počtu těchto subjektů. Česká vláda by podle analýzy* mohla například nabídnout finanční podporu k zaměstnávání sdílených pracovníků obcí.
Malé obce trpí nedostatkem vzdělaných a kvalifikovaných pracovníků zejména na obecních úřadech a v oblastech řešení investičních projektů, finančním řízení nebo zadávání veřejných zakázek. Data* také ukazují, že investice na obyvatele v malých obcích v Česku jsou výrazně nižší než ve středních a větších obcích. Neuskutečněné investiční projekty z důvodu nedostatečných kapacit mohou také částečně vysvětlit, proč místní orgány již několik let vykazují značné přebytky.
Vláda by podle OECD měla zavést finanční motivace na podporu slučování nebo dlouhodobé spolupráce obcí a stanovit povinnost spolupráce mezi obcemi pro soubor jasně definovaných veřejných služeb. Dále by také měla poskytovat podporu při budování kapacit pro skupiny obcí, a to například i prostřednictvím regionálních kompetenčních center.
Poznámky a zdroje
* Inter-municipal cooperation and the provision of local public goods, 2023: https://hal.science/hal-03541482v2/file/2311.pdf
* OECD Economic Surveys: Czechia 2025: https://www.oecd.org/en/publications/oecd-economic-surveys-czechia-2025_7a70af5c-en.html
* OECD (2020), OECD Economic Surveys: Czech Republic 2020, https://doi.org/10.1787/1b180a5a-en.
Jak se na situaci dívají v ČR?
Národní ekonomická rada vlády (NERV) ve svém doporučení* z července 2025 za účelem překonání fragmentace samospráv doporučuje posílit pravomoci společenství obcí a finančně motivovat obce k jejich zakládání. Mezi konkrétní kroky navrhuje například zavedení systému 1 správní obvod ORP = 1 společenství, začlenění stávajících nástrojů regionálního rozvoje (MAS, MAP, DSO) do společenství (a tím omezit dvojkolejnost) či vyčlenění části obecního RUD (za určitých podmínek) pro společenství.
Školský RUD by podle doporučení mohl bonifikovat zřizovatele, kteří propojí správu škol ve společenství obcí. To by mělo odbřemenit ředitele od nepedagogické a administrativní činnosti, ušetřit prostředky na sdílených agendách a ve finále i zlepšit výsledky škol.
Na uvedené doporučení přitom od ledna 2026 navazuje převod financování nepedagogických pracovníků na zřizovatele – obce. Jedno z organizačních řešení pro zřizovatele, které směřuje k minimalizaci většiny problémů fragmentovaného školství, je možnost přenesení správy škol v daném území na školskou právnickou osobu zřízenou společenstvím obcí (ŠPO)*. ŠPO přitom může zajišťovat odbornou koordinaci pedagogické spolupráce škol i řídit efektivní sdílení nepedagogických činností. Toto řešení přinese obcím nejen maximální úspory z rozsahu v zajištění nepedagogických činností, ale i maximální snížení administrativní zátěže ředitelů škol a zvýšení kvality výuky*. Nařízení vlády* také stanovuje vyšší prostředky na nepedagogické pracovníky, které budou mít základní školy zřízené více obcemi či svazkem (včetně společenství obcí).
Obdobná cesta – zvýhodňování obcí (zřizovatelů), kteří jsou členy společenství obcí, by mohla být podobně aplikována i na další části RUD.
S konkrétním návrhem*, jak by mohla vypadat reforma RUD, přichází PAQ Research, který navrhuje fiskálně neutrální rámcovou reformu. Mezi její základní parametry uvádí zvýhodnění společenství obcí na úkor nespolupracujících samospráv, posílení mikroregionálních center na úkor největších měst, větší fiskální autonomie obcí díky variabilnější dani z nemovitosti. Navrhují také vytvořit ekonomickou složku RUD, která odmění aktivitu s přidanou hodnotou a zavedení vyrovnávacího mechanismusmu reagujícího na strukturální znevýhodnění a specifické potřeby obcí.
Druhá, o něco méně efektivnější (nelze totiž plně ze škol přesunout odpovědnost za dané agendy), ale oproti variantě, kdy zřizovatel financuje nepedagogy a provoz škol ze svého rozpočtu, výhodná varianta je zaměstnávání nepedagogických pracovníků obcí skrze společenství obcí. Společenství obcí může zajistit část nepedagogických činností, případně metodickou podporu v pedagogické činnosti.
Implementační plán Hospodářské strategie České republiky* mezi svá opatření řadí posílení role společenství obcí v systému veřejné správy. Jednotlivé kroky k tomuto cíli jsou například zajištění stabilního financování společenství, nabytí pravomocí orgánu veřejné moci, podpora zavedení společné obecní policie nebo možnost převzít agendu veřejného opatrovnictví.
Poznámky a zdroje
* Národní ekonomická rada vlády, Růst chudších regionů, 2025: https://vlada.gov.cz/cz/media-centrum/aktualne/narodni-ekonomicka-rada-vlady-diskutovala-s-ministry-o-budoucnosti-ceskeho-zdravotnictvi-a-o-rozvoji-regionu-220516/
* Ministerstvo financí ČR, Makroekonomická predikce – leden 2025: https://www.mfcr.cz/cs/rozpoctova-politika/makroekonomika/makroekonomicka-predikce/2025/makroekonomicka-predikce-leden-2025-58624
* PAQ Research, Spolupráce, investice a silná centra. Reforma RUD může zlepšit život v regionech, 2025: https://www.paqresearch.cz/post/spoluprace-investice-a-silna-centra/
* PAQ Research, 2025: https://www.paqresearch.cz/post/prevod-nepedagogu/#%C5%A1kolnice-placen%C3%A9-obc%C3%AD-povinnost-slu%C4%8Dov%C3%A1n%C3%AD-%C5%A1kol
*PAQ Research, 2025: https://www.paqresearch.cz/post/prevod-nepedagogu/#%C5%A1kolnice-placen%C3%A9-obc%C3%AD-povinnost-slu%C4%8Dov%C3%A1n%C3%AD-%C5%A1kol
* Nařízení vlády o koeficientech, kterými se násobí počty dětí, žáků a studentů pro účely stanovení podílu krajů a obcí na daňových příjmech: https://odok.gov.cz/portal/veklep/material/KORNDH5QUXMO
* PAQ Research, Spolupráce, investice a silná centra. Reforma RUD může zlepšit život v regionech, 2025: https://www.paqresearch.cz/post/spoluprace-investice-a-silna-centra/
*Hospodářská strategie České republiky, Česko do top 10, 2025: https://mpo.gov.cz/assets/cz/rozcestnik/hospodarska-strategie-cr-2040/2025/7/Implementacni-plan-Hospodarske-strategie_1.pdf
Shrnutí
Ekonomická zpráva OECD (březen 2025) identifikuje extrémní fragmentaci obcí v České republice jako jednu z hlavních výzev brzdící ekonomický růst, efektivní veřejnou správu a kvalitu služeb. Většina z 6 254 českých obcí je příliš malá na to, aby nákladově efektivně poskytovala kvalitní služby a zajišťovala kvalifikovaný personál.
Česká republika má zároveň nakročeno k tomu, aby se dokázala s touto fragmentací efektivně vypořádat, a to zejména prostřednictvím posílení institutu společenství obcí, který by v budoucnu měl zajišťovat kvalitní a dostupné služby pro občany všech obcí v celém regionu. Inspiraci přitom může brát i ze zahraničí, nebo z doporučení mezinárodních institucí a národních autorit.
Příklad z praxe: Mnoho škol je neefektivně malých a nedokáže přilákat kvalitní učitele což má nepříznivé důsledky na výsledky vzdělávání
Analýza OECD upozorňuje na problém související s fragmentací obcí ve školství. Velká většina obcí (90 %) řídí jednu školu. V malých obcích je za správu školy odpovědný starosta, který často postrádá čas, kapacitu a personál nezbytný k poskytování odborné podpory ředitelům škol. To zahrnuje úkoly, jako je hodnocení a odměňování jejich práce, snižování administrativní zátěže a správa školních budov a zařízení.
Výsledkem je, že většina ředitelů škol je přetížena administrativními, právními a finančními úkoly a zbývá jim jen málo času, kterému se mohou věnovat pedagogické práci a podpoře učitelů. To má negativní dopady na kvalitu vzdělávání. Více než 90 % ředitelů škol v průzkumu TALIS 2018 označili administrativní povinnosti za hlavní zdroj stresu, což je výrazně vyšší než průměr OECD 68 %.
OECD se ve své analýze dále věnuje i velikosti tříd v Česku, která je nižší než průměr OECD, zejména v krajích jako jsou Zlínský a Olomoucký. Přibližně 20 % škol zákonný požadavek na minimální počet žáků ve třídě nesplňuje a fungují na základě výjimky z pravidel. Zatímco menší třídy jsou často vnímány jako přínosné, protože umožňují učitelům více se soustředit na potřeby jednotlivých studentů, v Česku tomu tak vždy není. Studenti na malotřídních školách mají vyšší pravděpodobnost opakování třídy a horší známky ve srovnání se studenty na větších školách. Je to většinou proto, že tyto školy čelí větším problémům při získávání kvalifikovaných učitelů, a vzhledem k jejich menší velikosti jim chybí počet tříd potřebný k tomu, aby nabízely smlouvy o výuce na plný úvazek. Například v roce 2022 vysoký podíl hodin fyziky (51 %) a informatiky (72 %) vyučovali nekvalifikovaní učitelé na malých školách.
Autoři navrhují stanovit minimum velikosti škol a stimulovat slučování a/nebo spolupráci mezi školami nacházejícími se v různých obcích.
Například Finsko v roce 2005 restrukturalizovalo služby místní správy stanovením populačního minima k cílům pro řadu aktivit, včetně vzdělávání, a ponechalo obcím možnost volby, jak je splnit tyto cíle prostřednictvím sloučení nebo spolupráce.
Přenesení odpovědnosti za zřizování a řízení škol a s tím související financování na společenství obcí by podpořilo konsolidační proces. Společenství by mohla mít větší zdroje jak efektivně řídit vzdělávání. Mohla zaměstnávat specializovanější úředníky, kteří mohou poskytnout lepší podporu ředitelům škol při zvládání administrativních úkonů, což jim umožňuje věnovat více času pedagogickéu práci s pozitivními důsledky pro výkon studentů. Mají také lepší pozici k identifikaci neefektivity v řízení jednotlivých škol a nalezení adekvátních řešení pro efektivnější alokaci zdrojů.
Konsolidace správy škol v obvodu ORP by usnadnila zaměstnávání kvalitních učitelů na plný úvazek a uvolnila by zdroje na poskytování dalších služeb. Analýza* Vysoké školy ekonomické v Praze pro Partnerství pro vzdělávání 2030+ ukázala potenciální finanční úspory až do výše cca 3,8 miliardy Kč (0,05 % HDP) ročně, a to především díky lepší spolupráci a sdílení vysokých fixních nákladů (např. účetnictví, údržba, energie, komunální služby) mezi školami ve stejném správním obvodu. Tento konzervativní předpoklad nezohledňuje například možnost množstevní slevy u dodavatelů nebo úspory v řízení zřizovatelů.
Problémy související s rozdrobenou soustavou zřizovatelů a škol rozebírá i studie* od PAQ Research. Ta poukazuje nejen na finanční neefektivitu, ale také na nerovnosti podmínek pro žactvo. Školy s menším počtem žáků nemají prostředky na zajištění tzv. podpůrných pozic, jakými jsou psychologové nebo speciální pedagogové*. Děti se speciálními potřebami v těchto školách tak na rozdíl od škol s více žáky nedostanou ze strany škol potřebnou podporu. To má dopad* na kvalitu výuky a ta se projevuje v horších výsledcích žáků na těchto školách.
Autoři studie se kloní k řešení tohoto problému prostřednictvím tzv. svazkových škol, kdy se tzv. provozní agenda dělí mezi více zřizovatelů (obcí) a ušetřené prostředky i kapacity mohou být využity ke zkvalitňování výuky. Z rozhovorů, které na toto téma proběhly s řediteli a zřizovateli, kteří se na tzv. svazkování svých škol podíleli, vyplynulo, že jim to přineslo odbřemenění od účetnictví, slevy na službách (např. v IT službách, právním poradenství nebo vývoji webu), ale i dostupnější učitele.
Zásadní bude domluva všech aktérů na jednotném řešením. Jako odpovídající alternativa může sloužit místní školská správa (MŠS) realizovaná společenstvím obcí na úrovni správního obvodu obcí s rozšířenou působností. Větší území by tak umožňovalo sdružovat více podpůrných pozic, učitelů i dalších odborníků.
V Česku od roku 2024 lze zakládat společenství obcí*, které je z pohledu územního uspořádání (vždy jen na území jednoho ORP) i z pohledu možností, které na sebe tento institut postupem času nabaluje (např. možnost sdílet pedagogy nebo společnou obecní policii), ideálním “podvozkem” pro založení MŠS. Zakládání SO má podporu “ze spodu” – od starostů i “shora” – od ministerstev ale také od aktérů jakými jsou SMO ČR nebo ADSO. Do budoucna by SO mohlo nabízet i sdílení dalších agend (např. veřejné opatrovnictví nebo obecní policie), a zejména proto, lze očekávat, že zájem o zakládání nových společenství bude časem narůstat.
Poznámky a zdroje
*VŠE: https://partnerstvi2030.cz/wp-content/uploads/Vice_casu_na_pedagogicke_vedeni_skoly_VSE.pdf
*OECD Economic Surveys: Czechia 2025, https://www.oecd.org/en/publications/oecd-economic-surveys-czechia-2025_7a70af5c-en.html
*PAQ Research: https://s3.eu-central-1.amazonaws.com/uploads.mangoweb.org/shared-prod/aspeninstitutece.org/uploads/2024/11/PAQ_FINAL_CZ-1.pdf
*PAQ Research: https://www.paqresearch.cz/post/tisice-zrizovatelu-skol/
*PAQ Research: https://www.paqresearch.cz/post/malo-naplnene-skoly-se-prodrazi/
*Ministerstvo vnitra ČR: https://spolecenstviobci.gov.cz/
