V prostředí moderní státní správy je dostupnost, srozumitelnost a systematické využívání dat základní podmínkou kvalitního rozhodování. V praxi však v řadě důležitých oblastí veřejně dohledatelné informace chybí. Právě nedostatek zcela zásadních dat nás vedl k tomu, že jsme se na ministerstva obrátili prostřednictvím žádostí podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (dále jen žádost o informace).
Tento nástroj často představuje jedinou možnost, jak získat alespoň dílčí přehled o fungování státní služby. K našemu překvapení ale ani to někdy není dostačující – některá zcela základní data státní služba vůbec nemá.
Rozhodli jsme se Vám proto naše zkušenosti s podáváním žádosti o informace zprostředkovat. Naším cílem přitom není kritizovat jednotlivá ministerstva či poukazovat na jejich pochybení, naopak ve většině případů musíme ocenit vstřícný přístup, ale upozornit na systémový problém — stát dlouhodobě nesbírá, necentralizuje a nezveřejňuje podstatná agregovaná, nebo anonymizovaná data o vlastních zaměstnancích.
Jak funguje žádost o informace?
Žádost o informace je postup, kterým může kdokoli požadovat informace o fungování veřejné správy. V Česku je tento proces upraven zákonem č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, který stanoví povinnost úřadů poskytovat informace v maximální možné míře. Odmítnout žádost mohou úřady jen v přesně vymezených případech – například z důvodu ochrany osobních údajů, obchodního tajemství nebo bezpečnostních zájmů státu. Žádost lze podat písemně, elektronicky i ústně, přičemž úřad musí standardně odpovědět do 15 dnů. Pokud úřad žádosti nevyhoví nebo poskytne neúplnou odpověď, je možné se proti jeho postupu odvolat, podat stížnost případně i podat žalobu k soudu.
Jak jsme postupovali?
V rámci vytváření policy paper o odměňování ve státní službě (najdete již brzy na našem webu) jsme se na ministerstva obraceli se žádostmi o bližších informace o odměňování úředníků, konkrétně o využívání tzv. mimořádných odměňovacích mechanismů (tedy klíčových služebních míst a „žabákování”) v praxi. Zařazení zaměstnance na klíčové služební místo umožňuje u strategicky významných pozic stanovit platový tarif až v dvojnásobné výši běžného maxima příslušné platové třídy*. Tzv. žabákování představuje zrychlený postup v rámci platových stupňů při dlouhodobě vynikajících výsledcích.* Oba mechanismy proto představují hlavní způsob, jak může stát zajistit dostatečné odměňování kvalifikovaných odborníků.
Abychom získali alespoň základní přehled o tom, jak ministerstva tyto nástroje využívají, podali jsme shodnou žádost o informace všem čtrnácti ministerstvům. Požadovali jsme informace o počtu zaměstnanců, u nichž bylo uplatněno tzv. žabákování, a těch, kteří jsou zařazeni na klíčová služební místa. Stejně tak jsme zjišťovali jejich průměrné platy s rozdělením na představené a ostatní zaměstnance. Zároveň jsme chtěli znát i platy zaměstnanců, na které se tyto instituty nevztahují. Pro zajištění aktuálnosti jsme žádali o poskytnutí údajů za celý rok 2024.
Jak ministerstva odpovídala?
Ministerstvo dopravy lhůtu nedodrželo ani po jejím prodloužení o deset dní, což nás vedlo k podání stížnosti na nečinnost. Stížnosti bylo následně vyhověno a požadované informace nám byly dodatečně poskytnuty.
Ministerstvo zdravotnictví a Ministerstvo pro místní rozvoj sice žádosti vyhověla, ale museli jsme požádat o doplnění údajů. Obě instituce totiž zaslaly pouze průměrné platy vybraných skupin zaměstnanců, nikoli souhrnný průměr za všechny zaměstnance.
Ministerstvo financí částečně odmítlo naši žádost v části týkající se průměrného platu zaměstnanců zařazených na klíčová služební místa. Uvedlo, že v této kategorii působí pouze jediná osoba, a požadovaný údaj proto nelze považovat za anonymní.
Na rozdíl od všech ostatních ministerstev vyžadovalo Ministerstvo zahraničních věcí za poskytnutí námi požadovaných informací úhradu nákladů ve výši 42 000 Kč, a to s odůvodněním, že se jedná o „mimořádně rozsáhlé vyhledávání informací“. Zároveň nám byla stanovena šedesátidenní lhůta k úhradě. S tím jsme nemohli souhlasit a podali jsme proto stížnost ministrovi zahraničních věcí. Podle našeho názoru bylo možné požadované informace poskytnout bezplatně, protože se jedná o základní údaje, které úřady logicky musí evidovat. Zároveň se jednalo o informace, které nám všechna ostatní ministerstva bez problému poskytla. Upozornili jsme ministra na to, že rozdílné podmínky pro poskytování totožných informací mezi resorty mohou být v rozporu s principem rovného přístupu k informacím. Ministr přesto stížnost zamítl s odůvodněním, že resort postupuje vůči všem žadatelům jednotně a že požadované statistiky v interní podobě nevede. Následně jsme se proto obrátili na Úřad pro ochranu osobních údajů s podnětem k zahájení přezkumného řízení. Ani ten našemu podnětu nevyhověl. Zvažovali jsme, že se obrátíme na soud, ale s ohledem na omezené kapacity jsme tak neučinili a v analýze pracovali pouze s daty od ministerstev, která nám informace poskytla.
Jaké jsou naše další zkušenosti?
Naše zkušenosti s žádostmi o informace ale nezůstaly jen u analýzy odměňování. Na obdobné problémy jsme narazili také při přípravě dalších analytických výstupů zaměřených na fungování státní služby. Jedním z témat, kterým se věnujeme, je personální kontinuita státní správy a míra obměny vedoucích pracovníků v návaznosti na změny vlád.
Pro potřeby této analýzy jsme se proto obrátili na ministerstva s žádostmi o historické údaje o obsazení vedoucích pozic. V první žádosti jsme požadovali seznam ředitelů odborů k 1. lednu 2014, 2015 a 2016, včetně názvu odboru, který daná osoba řídila, případně jména osoby pověřené jeho řízením. Později jsme obdobným způsobem zjišťovali také obsazení pozic náměstků ministra, vrchních ředitelů sekcí a ředitelů odborů k 1. lednu 2010 a 2011.
I v tomto případě se ukázalo, že přístup jednotlivých ministerstev k evidenci a poskytování personálních údajů se výrazně liší. Ministerstvo životního prostředí jako jediné požadovalo za poskytnutí údajů o ředitelích odborů z let 2014 až 2016 úhradu. Vyhledání informací vyčíslilo na 645 minut, tedy 10 hodin a 45 minut, a požadovalo po nás 4 400 Kč. Ministerstvo argumentovalo tím, že historické údaje již nejsou jednoduše dostupné v personálním systému a je nutné je manuálně dohledávat v různých podkladech. Proti požadavku jsme podali stížnost, protože totožné informace nám ostatní ministerstva poskytla bezplatně a podle našeho názoru jde o základní údaje o organizační struktuře úřadu, které by měl stát systematicky evidovat. Ministr životního prostředí však požadovanou úhradu potvrdil.
Stejná situace se u Ministerstva životního prostředí opakovala také u starších údajů za roky 2010 a 2011. Za dohledání seznamu tehdejších náměstků ministra, vrchních ředitelů sekcí a ředitelů odborů tentokrát ministerstvo požadovalo 4 800 Kč. Také proti této úhradě jsme podali stížnost, ani v tomto případě jsme však nebyli úspěšní.
S požadavkem na úhradu jsme se setkali také u Ministerstva práce a sociálních věcí. I zde bylo poskytnutí historických personálních údajů za léta 2010 a 2011 podmíněno úhradou za mimořádně rozsáhlé vyhledávání. Ministerstvo odhadlo potřebnou práci na přibližně sedm hodin a požadovalo úhradu 1 645 Kč. Proti tomuto postupu jsme se rovněž bránili stížností, požadavek na úhradu však následně ministr potvrdil. Ukázalo se tak, že i mezi ústředními orgány státní správy může být časová i finanční náročnost získání obdobných údajů velmi rozdílná.
Jiný, ale z hlediska fungování státní služby možná ještě podstatnější problém jsme zaznamenali u Ministerstva zdravotnictví. Na žádost o seznam ředitelů odborů k 1. lednu 2014, 2015 a 2016 nám ministerstvo poskytlo pouze údaje za rok 2016. K rokům 2014 a 2015 uvedlo, že příslušnými přehledy nedisponuje. Obdobně dopadla i naše žádost týkající se obsazení vedoucích pozic v letech 2010 a 2011. Ministerstvo nám sdělilo, že požadovanými historickými údaji jeho personální odbor nedisponuje, a nejsou proto ministerstvu k dispozici.
Podobnou zkušenost jsme měli také s Ministerstvem dopravy, které naši žádost o obsazení vedoucích pozic v letech 2010 a 2011 rovnou odmítlo. Ministerstvo uvedlo, že požadovanými informacemi nedisponuje. Důvodem byla mimo jiné změna personálního informačního systému v roce 2021.
Tyto případy přitom poukazují na problém, který je širší než samotné vyřizování žádostí o informace. V jednom případě jsou základní historická personální data dostupná pouze za cenu několika tisíc korun a po hodinách manuálního dohledávání, v jiném případě už jimi ministerstvo podle vlastního vyjádření vůbec nedisponuje. Možnost zpětně analyzovat personální vývoj státní správy tak závisí do značné míry na tom, jak jednotlivé resorty v minulosti nastavily své personální systémy, archivaci a správu dat.
A nejde pouze o historické údaje. Na obdobný problém jsme narazili také u Ministerstva zahraničních věcí, když jsme zjišťovali počty státních zaměstnanců podle jednotlivých služebních označení k 1. lednu 2024 a 1. lednu 2026. Ministerstvo žádost odmítlo s tím, že požadované údaje v této podobě nesleduje ani neeviduje. Vysvětlilo, že vzhledem ke specifickému postavení resortu využívá také systém diplomatických a konzulárních hodností a požadované členění podle služebních označení samostatně nevede.
Shrnutí
Naše zkušenosti nás tak opakovaně vracejí ke stejné otázce: jak může stát systematicky řídit vlastní státní službu, pokud o ní v některých oblastech nemá snadno dostupná, strukturovaná a vzájemně porovnatelná data? Problém totiž není pouze v tom, že řada informací není veřejně zveřejňována. V některých případech nejsou data vedena ve formě umožňující jejich jednoduché využití, nebo jejich zpětné získání vyžaduje rozsáhlé manuální dohledávání. To komplikuje nejen veřejnou kontrolu, ale také možnost dlouhodobě vyhodnocovat fungování státní služby a přijímat rozhodnutí založená na datech. Ve Státu ve formě považujeme za důležité na tuto situaci upozorňovat, jelikož transparentní a systematické sbírání dat je předpokladem kvalitního řízení státní služby.
Poznámky a zdroje
* * OECD, 2019. A data-driven Public Sector. Enabling the Strategic Use of Data for Productive, Inclusive and Trustworthy Governance, s. 4, dostupné: https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/publications/reports/2019/05/a-data-driven-public-sector_1c183670/09ab162c-en.pd
*§ 1 odst. 3 nařízení vlády č. 304/2014 Sb., o platových poměrech státních zaměstnanců.
*§ 3 odst. 3 a 4 nařízení vlády č. 304/2014 Sb., o platových poměrech státních zaměstnanců.
*§ 17 odst. 2 zákona č. 106/1999 Sb, o svobodném přístupu k informacím
*§ 16b odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím
